一、研究思路及設計 2011年初，我們受省教育廳基教處的委托，對我省幼兒園辦園成本進行了初步的分類測算，為編制《安徽省學前教育三年行動計劃（2011-2013年）》提供決策參考。隨后我們意識到，對辦園成本的精確測算是學前教育政策制定的前提，也能為各類幼兒園的良性發展提供參照。據此，我們申報了安徽省教育科學規劃項目，以課題的形式繼續開展深入的研究。目前我們完成了對全省幼兒園辦園成本的抽樣調查，本文專門分析城市幼兒園的辦園成本。
我們的調研一般由當地教育主管部門協助，選定有代表性的各級各類幼兒園（政府教育部門辦、機關企事業單位辦、民辦，城區及鄉鎮）不少于10所，包括填寫調查表和現場座談會兩個環節。在現場座談會前一周，向幼兒園發放調查表（含詳細的填表說明及現場座談提綱）。在座談會現場，收取調研表，就數據進行必要的問詢，并對辦園成本問題展開討論。本文的調查樣本為省會合肥市某區，以期反映省內較發達城市辦園成本的概況。
二、政策背景
自國務院《關于當前發展學前教育的若干意見》（簡稱“國十條”）頒布以來，安徽省及各市縣都相繼制定了學前教育三年行動計劃，學前教育發展的政策背景有較大的變化。幼兒園經費來源在一定程度上決定了辦園支出，因此首先對有關幼兒園經費的政策做一簡單梳理。
�。ㄒ唬┦召M政策
根據安徽省和合肥市的文件，公辦幼兒園（含機關企事業辦園）保教費上限標準為：省一類幼兒園每生每學期2000元；市一類幼兒園每生每學期1800元。普通公辦幼兒園每生每學期最低收費標準100元，最高收費標準1400元。民辦幼兒園（持有民辦學校辦學許可證）的保教費標準，由幼兒園根據辦園成本合理制定后報所屬物價部門審核備案并公示。[1]
（二）獎補政策
根據合肥市的相關規定，“市和縣（區）財政均設立學前教育專項資金，并隨財力增加逐年加大額度”[2]，2010-2012年市級專項資金分別為500萬、2000萬、5000萬。市級獎補資金明確建設類、補貼類、資助類三類范圍，對按公辦園管理和收費的國有企事業辦園每生每學年市、區財政分別給予1000元、400元的生均補貼。[3]
對于民辦園，全面啟動了普惠性民辦園認定和管理工作。2011年市級獎補資金給予普惠園創園補貼（每園20-30萬）和生均補貼（每生每學年市級1000元、區級400元）。
正式啟動了學前教育資助工作，每學期資助特殊困難家庭兒童一次，資助標準為市財政按照每生每學年給予2000元資助，同時區財政配套800元。[4]
（三）政策要點
從經費來源來看，所有公辦園（含機關企事業辦園）收費實行政府定價，政府教育部門主辦的公辦園經費不足部分完全由政府財政投入；機關企事業主辦的公辦園目前可享受政府生均獎補資金（市區兩級每生每年1400元）以及由本單位投入彌補不足部分。民辦園自定收費標準報物價部門審核備案并公示，但申請為普惠性民辦園收費則實行政府指導價，同時可享受政府生均獎補資金。
三、成本分析
通過對調研數據的整理，我們選取了7所有代表性幼兒園的2011年數據進行分析，它們分別代表了政府辦園、機關企事業辦園及民辦園。
（一）關于收支平衡
從數據來看，收不抵支的幼兒園有3所，其他3所幼兒園略有盈余，其中1所民辦幼兒園盈余巨大。需要說明的是，這是將當年大型設備添置及維修的費用經固定資產折舊后的修正數據，從幼兒園提供的收支表來看，民辦2當年也是收不抵支。并且，可以明顯的看出，民辦2的教師年均工資是很低的。
從現有的數據分析，可用“慘淡經營”甚至“入不敷出”來形容辦園者的艱辛與堅守。這一方面反映了目前幼兒園發展中確實存在的困難，以現有的機制和收費標準難以滿足幼兒園的可持續發展。但另一方面，我們也清楚地認識到，“入不敷出”的幼兒園是不可能維持下去的。所以，公辦性質的幼兒園，其差額部分必然是由政府或其單位彌補的。民辦園的差額可能是由于新辦園前期的投入過大，實現“順差”需要一定的周期，也可能由于當年有較大的設備添置或維修，或者生源因某種原因驟減等。
（二）關于收費與撥款
從辦園經費來源來看，包括財政撥款和收費兩部分，前者只有政府教育部門主辦的幼兒園（鎮辦6、公辦7）才能享受。財政撥款主要是用于編制內教師的工資福利。從收費來看，公辦園完全實行政府定價，收費基本未超過收費上限（每生每年4000元），其中國企5、鎮辦6收費較低。民辦園根據成本確定收費標準，2所幼兒園均超過公辦園收費上限，民辦2達到每生每年8700元。
�。ㄈ╆P于人員支出
在辦園成本支出中，一般包括人員支出、公用支出、設備添置及維修支出以及租賃支出等。從表2可以看出，除了設備添置及維修外，多數幼兒園人員經費支出（教職員工工資福利等）占最大比例，一般在7成以上。從教師年均工資來看，多數達到或接近年均3萬元，但民辦2低于2萬元（月待遇1500元），鎮辦6甚至月工資待遇不足1千元。一般而言，人員經費支出涵蓋了工資福利社保等所有費用，月待遇不足1500元是非常低的工資水準。
（四）關于生均成本
本調查中最重要的數據是生均成本（參見表1），因為這是討論經費分擔機制的前提。從調查結果來看，不同類型幼兒園的生均成本有顯著差距，基本都在年生均成本4000元以上，多數在6000元以上。
鑒于一直以來幼兒園辦園經費投入機制不順，辦園經費遠沒有達到充裕的程度。在經費投入有限的前提下，多數幼兒園的公用經費支出、設備添置及維修都一再壓縮，特別是教師的工資待遇遠未達到理想的境地，與專業的教師身份極不相稱。因此，我們特別提出了“普惠模型”的概念。所謂“普惠模型”是指基于本園實際情況，保證幼兒園良性但不奢華運作所構建的一個模擬收支情況，這個模型特別應考慮保證教師待遇不低、收費不高、政府合理補貼。我們通過統計，編制了一個基于10個班規模的公辦幼兒園辦園模式，區分城市、縣城、鄉鎮三種不同層次的“普惠模型”。在收費標準，人員配備及經費、設備經費、公用經費支出等方面嚴格參照現有國家和本省文件，同時在總支出的基礎上預留了10%的發展資金。根據表3，三種不同層次的幼兒園年生均成本分別為8000、6500、5200元。民辦園可同等參照這個模型。 四、經費分擔構想
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根據國內學者劉焱等人的描述，浙江省安吉縣2009年省一級、二級、三級幼兒園生均成本分別為5970元、5130元、3500元。其中生均財政性投入分別占75.5%、58.4%和43.1%。[5]王彬對廣州市幼兒園2001年的調查，省一級、市一類一級、市一類二級年生均成本分別為7214、5181、5241元。[6]由于地域及年代的不同，兩者不好橫向比較，但可供參照。我們的調查結果與浙江省安吉縣較為接近，合肥作為中部省會城市，可與發達省份平均水平相比較。但我們構建的“普惠模型”的標準則明顯高于安吉縣的標準，這是因為我們希望改變幼兒園經費捉襟見肘的現狀，但“普惠模型”決不是奢華運作的標準，只是一個滿足基本的良性運作的標準。
（二）分擔主體
簡單地說，現階段學前教育屬于非義務教育，國家不能負擔完全成本，需由家長分擔，即入園需交納保教費用。公辦園成本負擔的主體基本上就是政府（單位）和家長，政府（單位）多出一點，家長就少出一點，反之亦然，就是此消彼長的關系。民辦園如果沒有政府的資助，那就是完全由家長負擔，這是毫無疑問的。除非存在非盈利性質或慈善性質的幼兒園，但目前這種性質的幼兒園基本不存在。所以經費分擔實質上只存在于公辦園，民辦園無所謂經費分擔的問題，除非政府對民辦園有政策或資金上的補貼。
（三）分擔比例
1.現有分擔比例。
根據表4，除鎮辦6，公辦7外，家長對成本的分擔比例都在7成以上。如果舉辦者不能對成本進行補貼，這個比例應該都超過100%。之所以并不是全部由家長分擔，一方面可能是某些企業園實際承擔了少量成本，另一方面可能是民辦園在辦園初期投入巨大，暫時還不能收回成本，但從長遠來看，全部成本肯定還是由家長承擔的。
根據普惠模型的測算，三種層次幼兒園家長分擔的比例都在一半以內，這種比例是否合適，正是下文要討論的。
2.分擔依據。
就政府與家長的分擔比例而言，基本的原則是以政府分擔為主，因為學前教育具有公益和普惠的性質。
根據國際比較和我國實際情況，一般認為家庭分擔學前教育成本的比例不超過生均成本的35%。[7]我們按35%上限推算調研所涉公辦園及普惠模型，家庭每年所應承擔的學前教育費用和年均收費見表5。根據這個測算，家庭每年承擔每生的保教費用不超過3000元。還有一種依據就是家庭校內教育支出占可支配收入的比例上限一般在10%左右[8]，2011年，合肥市城鎮居民人均可支配收入為22458.91元，按三口之家計算，因此學前教育支出不應超過6738元。而根據表5的測算，遠未達到這個數額。
當然，這個分擔僅僅是就公辦園而言的，民辦園或沒有財政投入的單位辦園則不存在分擔的問題，應由家長全額負擔成本。根據普惠模型的測算，每年家庭的負擔至少要在5000元以上，這接近或超過了6738元的家庭可承受上限。
（四）合理分擔構想
1.成本分擔比例與本地居民收入。
根據“普惠模型”的成本測算，按公辦園35%的家庭分擔比例上限，這個支出在合肥市家庭可承受的范圍之內。但民辦園或無財政投入的單位辦園完全由家庭承擔成本，則接近或超出了家庭可承受的范圍。
從合肥市城區現有的公辦園收費標準來看（每年2800-4000元），高于35%的家庭分擔比例，所以政府應負擔更多的辦園成本，家庭年分擔學前教育費用不應超過3000元。
2.以政府分擔為主的思路。
解決這個問題的主要思路就是擴大公辦園和在公辦園就讀幼兒的比例，比例越大，家長合理分擔的比例就越大。但不管怎樣，現階段在民辦園就讀的幼兒比例仍然不低，這部分家長的負擔相對沉重。所以，近期的目標可暫不考慮家庭分擔成本35%的比例上限（參考3000元），僅將家長分擔的學前教育費用控制在家庭支出的合理范圍內（參考6738元），確定民辦園的收費上限。民辦園辦園成本缺額部分可由政府進行適當補貼，即合肥市針對普惠性民辦園的獎補政策。
政府應該盡力提供普惠性的學前教育服務，我們設想在“三年行動計劃”期間，應達到6成以上；在中長期規劃期限內，應達到8成以上。如果達到了這個目標，可以說基本實現了政府“�；尽钡哪繕耍瑢W前教育也就具備了普惠性。政府提供的普惠性學前教育服務還需考慮合理布局，即根據就近入園的原則，保證普惠性幼兒園能輻射到城市，“應保盡�！�。最終的目標是使家庭分擔成本控制在35%以內。
3.區別對待的家庭分擔機制。
我們的分析還忽視了一個很重要的因素，那就是家長的經濟承受能力是有差異的。對一些家長而言，即便很低的收費也可能不堪重負；對另一些家長而言，即便是最高的收費也能承擔得起。所以政府如何充分利用好現有的經費，使最需要的人受益，這是解決經費分擔問題要優先考慮的。
政府財政投入的主要經費應用于保基本，即那些中等收入水平的家庭應得到普惠性的學前教育服務，少數困難家庭應得到政府更多的資助或免費的補償教育。但與此同時，對于一些高收入家庭的特殊的學前教育需求，也應通過市場的方式，允許一定數量的高收費幼兒園的存在。
這樣就至少可區分兩種不同類型的幼兒園，即普惠性幼兒園及非普惠性幼兒園，前者包括公辦園及經政府認定并提供資助的民辦園，還包括未接受政府資助但本身收費低廉的民辦園，但這些民辦園應是合法規范的；后者即是指自行確定收費標準，市場化運作的高端民辦園。我們覺得未來還會出現一種由慈善組織或公益基金舉辦的非營利性幼兒園，這種幼兒園提供免費或接近免費的學前教育服務，主要接受困難家庭或處境不利家庭的幼兒。政府應在政策上允許，全社會也應該營造這樣的氛圍，鼓勵慈善資金進入學前教育領域，這樣會使普惠性幼兒園的比例進一步的擴大。
綜上所述，我們的調查基本上代表了省內較發達城市幼兒園的現狀。從調查結果來看，不同類型幼兒園的生均成本有差距，年生均成本基本都在4000元以上，多數在6000元以上。我們還構建了一個良性但不奢華運作的“普惠模型”，生均成本分別在5000-8000元之間。政府應分擔大部分成本，家庭分擔的比例可參考國際通行的分擔比例并結合本地家庭收入水平。我們認為還應該對不同收入家庭分擔學前教育成本區別對待，政府應提供“保基本”的學前教育，高收入家庭可自主選擇高收費的學前教育，還應鼓勵社會開辦完全公益性質的非營利性幼兒園。
參考文獻：
[1]合肥市物價局.關于規范合肥市區幼兒園收費管理的通知（合價費〔2009〕29號）.2009.2.4
[2]合肥市人民政府.合肥市學前教育三年行動計劃（2011-2013年）（合政〔2011〕77號）.2011.7.8
[3]合肥市財政局，教育局.合肥市促進學前教育發展市級以獎代補專項資金管理辦法（試行）》（合財教〔2012〕835號），2012（8）
[4]方東玲.做好國家學前教育改革試點 建立完善教師交流長效機制——在2012年度全省教育工作會議上的講話.2012.2.7
[5]劉焱.我國學前教育財政投入的路徑選擇——以浙江省安吉縣為參照標準.教育學報.2010（5）
[6]王彬.廣州市幼兒教育成本與收費標準的實證研究.華南師范大學.2004
[7]張曾蓮.我國學前教育成本分擔研究.價格理論與實踐.2012（6）
[8]遲巍、錢曉燁、吳斌珍.我國城鎮居民家庭教育負擔研究.清華大學教育研究.2012（6）
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