近年來,幼兒園“入園難”、 “入園貴”的問題日益成為社會關注的熱點。在《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》公開征集意見的過程中,出乎許多人的意料,幼兒教育超過“大學行政化、教育經費占GDP 4%”等問題,占據民眾意見的榜首。在巨大的社會需求壓力面前,各地方政府均表態要新辦、改擴建公立幼兒園。
然而, “入園難”問題真的就是一個簡單的幼兒園數量不足問題嗎?和中國其他社會問題一樣,今天幼兒教育所暴露的問題實際上集中了中國在社會管理上的幾乎所有問題,如“批管分離”、“條塊分割”、 “缺位、錯位”、 “監管困難”、“政府和市場重疊”等等。本文無法對這些問題一一作出評述,僅就目前政府在增加公立幼兒園的過程中,迫切需要調整和糾正的財政投入“錯位”問題進行探討。
稍加分析,我們就可以看出,當前的“入園難”、 “入園貴”,主要是指入公立幼兒園難。造成這個現象的主要原因有兩個。一是數量不足。2008年,民辦幼兒園在數量上已經接近幼兒園總數的70%,為69.4%。二是服務定位不合理。由于計劃經濟體制下“單位福利制”的影響,公辦幼兒園傳統上為政府和事業單位工作人員服務,隨著經濟體制改革,企業辦園大多“轉制”,集體辦幼兒園也因集體經濟的蕭條而“慘淡經營”,公共資金投入幼兒教育的三條主渠道中的兩條“被堵塞”了,形成了后來被公眾所詬病的幼兒教育財政“為公務員、事業單位服務”的“服務錯位”問題。
因此,當前存在的“入園難”問題,既包含公辦幼兒園數量短缺問題,也集中反映了財政支出管理制度上的問題。在迫切需要增加公辦幼兒園的情況下,不觸動現有公立幼兒園的“服務錯位問題”,而在“做大”的過程中,通過新增成分來達到改善整體效用的做法,可行之處在于減少了改革中的成本和阻力,又能夠迅速緩解入園壓力。但是, “增量改革”的方略存在明顯的制度風險,即增量部分一定要符合改革方向,這樣才能通過增量部分,起到對原有不合理結構的糾正作用。否則,如果新增公立幼兒園,沒有糾正在服務人群上的偏差,則公立幼兒園的公益性和合理性會受到更大質疑,也大大降低了財政投入的效率。于是,在《綱要》確立了“政府主導,社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”后,各地方政府迫切需要在新增幼兒園的投資方向和服務水平上多加考慮,以避免新增部分加入后帶來的新的結構性問題。也就是說,新增公立幼兒園的投入迫切需要有清晰的瞄準機制,即保證增加的財政投入投向合適的人群,為他們提供了合適的服務。
為什么需要瞄準機制
相對于市場邏輯而言,財政配置機制存在先天不足:市場通過價格體系實現資源的有效配置,而財政的資源配置則主要是通過一定的決策程序來實現。在決策過程中,會遇到兩個基本難題:一是優先為誰提供服務;二是提供什么樣的服務。這就是財政配置資源中的“瞄準問題”,即通過設置服務標準和篩選服務人群,達到為合適的人群提供合適的服務的目標,顯然, “瞄準”是財政配置中的核心問題,其功能恰似價格機制于市場。
我國對財政支出“瞄準問題”的關注,開始于1986年的農村扶貧項目設計。項目通過設立“貧困縣”、 “貧困鄉鎮”的方式,保障農村扶貧支出的有效性。20多年過去了,總體而言,由于我國經濟發展的區域性不平衡和城鄉分割,這種區域性、群體性的瞄準機制取得了巨大的成效,農村貧困發生率大幅度減少。但是,隨著貧困集中發生率的降低,這種粗放的瞄準機制設計的效率逐漸遞減,準確性低、 “擠出”真正需求等問題逐漸顯現,新的瞄準機制設計受到了廣泛的關注和討論。
事實上,隨著財政支出投向包括幼兒教育在內的廣泛的公共服務項目上,隨著城市化進程逐漸加速,計劃經濟時期形成的單位福利體制不斷被打破,在提供公共服務的過程中,簡單的瞄準機制影響了財政性福利支出的效率,也不利于公共服務和項目目標的實現。仍然以公辦幼兒教育為例, “瞄準機制”缺失部帶來了哪些問題呢?
首先,現有公立幼兒園的財政投入方式加劇了幼兒教育中的不公平。由于“單位編利制”的影響,公辦幼兒園傳統上為政府和事業單位工作人員服務,幼兒教育體制改革的滯后,客觀上造成公立幼兒園服務群體的不合理,電是屢次被批判“財政養公務員,為仆么連公務員的孩子都養了!”的原因。在這種情況下,高收入、高社會地位家庭就成為這些公立幼兒園的主要服務對象,客觀上形成了幼兒教育財政投入上的“錯位”。
由于歷史的原因,我國現有的公辦幼兒園往往享有行業的優勢地位,在事業單位改革的過程中,公立幼兒園又具備了自主創收的自由,獲得市場和財政雙重優勢。這兩種優勢讓公立幼兒同越辦越好,越辦越朝著高端和優質方向發展,在服務類型、服務質量、服務價格和民辦幼兒園非常相似,公辦、民辦園沒有做到“差異化”經營。但是,公立幼兒園享受民辦園難以享受的政府撥款和教師編制,成為整個社會“趨之若騖”的對象,強化了家長的“公立情結”,加劇了公眾的“短缺感”, “入園難”在一定程度上是“入公立幼兒園難”。
其次,對于服務提供而言,缺乏瞄準機制限定的公立幼兒園也是低效率的。2009年,廣州市財政局公開的職能部門賬本顯示,該市9所公立幼兒園一年獲得財政補貼6000萬元,而這些幼兒園的在園兒童一共才3000余人,平均每年每個幼兒獲得2萬元補貼。因此,在存在大量財政補貼的情況,雖然公立幼兒園的收費標準明顯低于同等水平的民辦園,但如果從生均成本上看,公立幼兒園提供服務的效率顯然是低于民辦園的。事實上,低效問題是所有公共服務機構共有的問題。在缺乏瞄準機制的前提下,公立幼兒園缺乏提高服務效率的動機,相反,他們會通過強化已有質量優勢,增加政府改革的困難。
幼兒教育制度設計中對瞄準問題關注的缺乏,使得公立幼兒園和少數特殊群體成為了公共資源最終的受益者,而非公立幼兒園和絕大部分的普通家庭被“擠出”了公共財政惠及的范圍。在高收費而缺乏政府監管的民辦園和低收費、高質量的公立幼兒園的對比之下,整個社會不知不覺地就陷入了一種“公立情結”之中,而“集全社會之力”舉辦優質公立幼兒園(如“示范園”、 “中心園”)背后的不合理性卻往往被我們忽略了。因此,如果新增公立幼兒園不重視瞄準機制的設計,那么增量的部分將會延續并擴大已有體制的不合理,不能真正解決廣大人民群眾對公共幼兒教育的需求。
公立幼兒園需要什么樣的瞄準機制
公立幼兒園需要什么樣的瞄準機制,是由財政投入的目標所決定的。顯然,大多數的家庭都希望能獲得高質量、低收費的公辦幼兒教育服務。但在財政投入有限的情況下,這種理想的狀態是很難達到的。因此,財政對幼兒教育的投入應該存在一定的優先順序。 當前政府最急迫的任務是解決一般家庭和低收入群體的幼兒教育需求。因為,不同于其他收入群體,這部分人不僅很難從已有公立幼兒園中獲得幼兒教育服務,他們的收入水平也決定了他們不能通過市場獲得合格的服務。如果政府不優先為他們提供服務,那么低收入家庭的兒童可能無法獲得基本的幼兒教育。因此,新增公立幼兒園的目標應該是優先為一般家庭和低收入家庭提供基本的幼兒教育服務。在公共服務領域,政府以保障所有國民都享有一定標準以上的基本公共服務為政策目標,被稱為“底線均等”。公立園也應該是底線均等的保障者,公立幼兒園的瞄準人群應該是普通家庭,提供基準服務。
確定了公立幼兒園的瞄準目標,我們就需要通過設計瞄準機制來保證目標的實現。從國際經驗上來看,為了保證公共投入能惠及目標人群,一般可以從進入機制和退出機制兩個方面來設計。
(一)進入機制
顧名思義, “進入機制”是指公民獲得公共服務需要符合的條件。政府可以通過設置“門檻”來限制服務的范圍,保證目標人群能夠獲得公共服務。在大多數西方國家,幼兒教育服務主要是由市場提供的,政府通過稅收減免等方式補貼中高收入家庭的幼兒教育支出,僅對低收入家庭直接提供或購買幼兒教育服務。在瞄準低收入家庭時,政府一般使用了兩種門檻:一種是家庭年收入,例如美國的“優先開端”項目(HeadStart);另一種是社區經濟水平,例如英國的“確保開端”項目(Sure Start)。這兩種進入機制的執行效果有差異,但由于實施的前提條件不同,對我國制定幼兒教育財政政策均具有啟示意義。
1、家庭收入――“排他”的進入機制
一般而言,家庭收入水平和家庭能夠通過市場獲得服務的能力有關,低收入家庭往往不能通過市場機制獲得合適的服務。因此,很多國家在制定政策時都將家庭收入作為一個指標,用于判斷政府是否需要補貼家庭,使其獲得基本的生存和發展條件。我國廣泛實行的“城市最低生活保障”就是通過家庭收入來確定受益群體的。
在幼兒教育中,很多國家也通過家庭收入來確定服務對象的。以美國的“優先開端”項目為例。從l 965年開始,政府在社區建立幼兒園,為家庭收入在貧困線以下的家庭免費提供兒童健康、營養和教育等服務。除了該項目外,美國的其他幼兒教育補貼項目也是和家庭收入緊密相關的,例如,“兒童食品項目”(CCFP)要求家庭年收入不能高于貧困線的185%; “兒童保育和發展基金”(CCDF)則要求家庭收入不能超過本州人均收入(State Median[ncome,SMI)的85%。
使用“家庭收入”作為進入機制的指標是有“排他性”的,進入的指標一般根據當地的貧困線、地方平均年收入等指標確定,高于政府要求的收入標準的家庭不能獲得相關的服務,通過硬性標準確保服務人群是低收入家庭兒童。
2、瞄準社區――“不排他”的進入機制
與瞄準家庭的“排他性”進入機制相對應的,瞄準社區是通過地理位置限制服務可得性的“不排他”的進入機制。在大多數城市中,經濟收入不同的人群呈現出一定的聚居趨勢,一些社區中的居民平均收入明顯地低于另一些社區。因此,通過瞄準那些平均收入較低的社區,為這類社區中的所有居民提供公共服務。
使用這種進入機制的一個典型例子是“確保開端”項目。1998年開始,英國實施的“確保開端”項目,政府通過在全國一些“居住條件不利”的社區建立社區幼兒教育機構,為當地的所有家庭和兒童提供服務。這些居住條件不利的社區包括農村地區、貧困人口比例較高的社區、低齡懷孕比例較高的社區等。有報告稱,享受這一項目的貧困家庭兒童占到了1/3以上。韓國公立幼兒園的設置也使用了社區經濟水平的瞄準機制。韓國政府對幼兒教育的投入很少,僅占教育部預算的1%,主要投入到公辦幼兒園中。但由于農村地區經濟相對貧困,對私立幼兒園的吸引力較小,因此公辦幼兒園大多分布在農村、漁村。據OECD的數據顯示,韓國1/3的3-5歲農村兒童上公立幼兒園,僅有6.3%的農村兒童上私立幼兒園;而城市兒童上公立和私立幼兒園的比例分別為5.3%和24.3%,特別是在那些比較邊遠的農村和漁村中,絕大多數兒童上的是公辦幼兒園。
很明顯,社區“瞄準”機制的精確性趕不上二“家庭瞄準”機制,但是如果社會管理缺乏家庭收入的準確數據,社區瞄準也不失為很好的瞄準機制,同時,社區瞄準的執行和監督成本更低,同時也一定程度上避免了給每一個低收入家庭貼上“標簽”。
(二)退出機制
退出機制主要指為那些有經濟能力選擇非公立幼兒園服務的家庭提供激勵,鼓勵他們離開公立幼兒園,選擇滿足他們需求的幼兒園的機制。最常見的退出機制就是為公共服務設置一個普遍的質量標準,高于這一質量標準的服務由市場或社會提供。
在一定財政資源的預算約束下,服務的質量和數量之間存在著此消彼長的關系,即追求高質量的服務必然導致服務數量的減少。我國現有幼兒教育財政投入更多關注的是公立幼兒園的質量,將大量的財政資源投向了少量的“示范園”、 “中心園”,幼兒園重視教育理念創新和科研活動,卻忽視了為更多兒童提供服務的責任。但是,公眾對幼兒教育服務內容和質量的要求是存在差異的,當公立教育提供基準服務的時候,中高收入家庭就會自動退出對基準服務的要求,為高質量、個性化的服務支付較高的費用。這部分高于一般質量標準的需求應該由市場或非政府組織來滿足。很多國家義務教育階段的公立教育系統都使用了基于質量的退出機制。
因此,通過為公立幼兒園制定質量標準,有利于防范公立幼兒園基于專業性的追求,定位過高和過好,進行過度建設,優先保證大多數人獲得幼兒教育的底線均等。同時,退出機制也為非公立幼兒園的發展留出了空間,避免了公辦資源對民辦資源的“擠出”。
總的來說,對我國新增公立幼兒園瞄準機制的設計,應該同時考慮將進入和退出機制:通過對家庭年收入的選擇和公立幼兒園興辦位置的選擇,將公辦幼兒教育資源向低收入家庭傾斜;另一方面,限制公立幼兒園的辦學標準,將公立幼兒園過度的專業化追求轉換為更好地為公眾提供服務的追求。
公立幼兒園瞄準機制的意義和現實路線
正如前文所言,瞄準機制之所以重要,不僅在于促進社會公平,更在于瞄準機制能夠避免對民辦園的擠出,使政府力量和市場力量相輔相成。根據中國教育統計年鑒的數據,2008年我國城市幼兒園總數為33165所,其中公立幼兒園7514所(22.7%),集體辦園2622所(7.9%),民辦園23029所(69.4%)。可見,公立幼兒園和民辦園已成為我國城市幼兒教育機構的主體,多元化的幼兒教育市場已經形成,幼兒教育領域成為我國市場化程度最高的教育領域,民辦園在其中發 揮著巨大的作用。但是,由于不對稱信息、外部性等市場失靈的存在,民辦園中產生了諸如高收費、低質量、虛假廣告、教師工資待遇無保障等問題。這些問題的產生讓公眾和政府對民辦園充滿了警惕,而忽視了民辦園在滿足多元化需求、生產效率和融資能力等方面的巨大優勢,加劇了公眾對公立幼兒園的依賴心理。正如斯蒂格利茨所言: “一些公共需求產生于一定程度上對市場的誤解”。就幼兒教育來說,政府對市場力量缺乏管制,仍然按照隸屬關系確定行政管理范圍,排斥民辦幼兒園,那么,公共需求就只能集中在公辦幼兒園身上。
增加公辦幼兒園能夠緩解公眾的“入園難”,但是,應同時警惕新增公立幼兒園對私人投入的“擠出效應”。設計恰當的瞄準機制能夠保證糾正現有幼兒教育供給結構的偏差,同時,防止對民辦幼兒園的“擠出效應”。 一方面,政府對“底線均等”的保障為民辦園提供質量標桿,只有提供等于或高于公立幼兒園質量的幼兒教育服務才能在競爭中生存下來;另一方面,政府資源向低收入家庭傾斜也將引導民辦園向多樣化、高端服務的方向發展,最終促進幼兒教育市場的多樣化和整體教育質量的提高。
基于集體決策的公共服務提供有著先天的不足,我們需要通過技術手段來規避由此帶來的效率和公平問題。目前,我們迫切需要在確定幼兒教育“政府主導”原則后,考慮公共財政設計的完整框架,制定出清晰的“政府主導”路線圖。在城市,通過為低收入人群提供幼兒教育補貼和為他們購買學額的方式,可以很有效地保證財政的支出效率,是一種很值得嘗試的機制。如果由政府舉辦幼兒園,為公眾直接提供幼兒教育服務,瞄準機制也是需要注意的重要環節,這時,“兩限房”區域、廉租房區域,就應該首先成為政府優先投資興辦公立幼兒園的地區,使普通家庭和低收入家庭更容易獲得公共幼兒教育資源;同時,公立幼兒園的辦學標準應該有一定的限制,將高端幼兒服務讓位于市場,協調政府和市場的力量,糾正現有財政性幼兒教育投入的偏差,將財政性幼兒教育服務定位于“普惠的、基準的”服務,優先解決服務提供的數量問題。
經過30多年的市場經濟改革,中國政府在協調政府力量與市場機制方面取得了巨大的進步,在教育和衛生領域,許多學者批評政府存在“家長式包打天下的沖動” ,但是,幼兒教育相對于其他教育階段來說,是少有的民辦教育在數量上占據優勢的領域。于是,在傳統上政府包辦一切的領域內,如何實現政府和市場的相輔相成,而不是擠出民辦力量,就成為在迫切增加公辦幼兒園數量,緩解“入園難”問題之余,需要理性思考的問題。2010年5月,國務院再次發布了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,再次表明了避免“國進民退”的決心,并且把向社會力量開放,當作快速實現經濟轉型的技術路線。教育領域如何協調財政投入和社會投入的關系,的確需要許多決策者的觀念調整和公共管理水平的改進。就目前“入園難”、 “入園貴”普遍存在的情況下,增加政府投入、新增公立幼兒園確實是解決問題的一個重要舉措,但是,要保證公共投入的有效性需要設置一個合理的瞄準機制。通過對進入和退出機制的設計,我們能夠更好地將有限的公共資源優先配置給低收入家庭,同時引導民間力量為公眾提供多樣化、高質量的幼兒教育。
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