【摘要】制定《幼兒園收費管理暫行辦法》有三大目的，即強化管理與監督，規范收費，保障權益�！妒召M辦法》具有三大特點：收費標準三軌制，備案制度多元化，公辦園保教成本三方共擔。對《收費辦法》的疑慮有六點：政策制定者的立場如何，收費標準的重要參照系是什么，幼兒園亂收費的根本原因是什么，相關利益主體是否應參與政策制定，民辦幼兒園怎樣取得合理回報，幼兒園收費標準是否需要調整。希望各省(區、市)后續出臺的文件會對這些問題作出明確界定，以推動學前教育事業健康發展。
【關鍵詞】《幼兒園收費管理暫行辦法》；收費標準；合理分擔；幼兒園亂收費
【中圖分類號】G610 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004－4604(2012)03－0006－05
2012年1月4日，國家發展和改革委員會、教育部、財政部聯合出臺了《幼兒園收費管理暫行辦法》(以下簡稱《收費辦法》)，對“中華人民共和國境內所有經教育行政主管部門依法批準的公辦和民辦全日制、寄宿制、半日制幼兒園及小學附設的學前班、幼兒班”(包括享受政府財政補助的民辦幼兒園)的收費項目、收費標準、收費方式、收費程序、列支項目、具體監管等作出了一些具體規定，明確規定禁收贊助費、各種興趣班費等。《收費辦法》同時要求“各省、自治區、直轄市人民政府價格、教育、財政部門要根據本辦法制定具體實施細則”。文件頒布后，叫好聲、質疑聲此起彼伏，社會各界從不同角度解讀《收費辦法》。筆者認為，《收費辦法》的貫徹落實，亟需各省(區、市)人民政府相關職能部門盡快出臺實施細則，以提高可操作性，推動學前教育事業健康發展。
一、制定《收費辦法》的目的
《收費辦法》是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)、《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)的政策延續，是我國政府下決心解決“入園難”“入園貴”問題的重要舉措。從《收費辦法》的文本內容看，制定本辦法的目的主要有三：強化管理與監督，規范收費，保障權益。
1.強化管理與監督
在幼兒園收費項目多、收費管理亂的背景下出臺《收費辦法》的核心目的便是要強化對幼兒園的收費管理，根治幼兒園收費的無序狀態�！妒召M辦法》對幼兒園的收費項目、收費標準、收費方式、收費程序、列支項目、具體監管等均作了明確規定�！案骷墐r格、教育、財政部門應加強對幼兒園收費的管理和監督檢查，督促幼兒園建立健全收費管理制度，自覺執行國家制定的幼兒園教育收費政策。對違反國家教育收費法律、法規、政策和本辦法規定的行為，要依據《中華人民共和國價格法》《價格違法行為行政處罰規定》等法律法規以及行政事業性收費管理制度的相關規定嚴肅查處�！�
從操作層面看，管理必須體現在具體的執行和監管上�！坝辛私睿�需執行；有了《收費辦法》，還需監管；有了規范的管理，更需強化學前教育的公益性、公共性�！薄妒召M辦法》出臺后，國家發展和改革委員會在答記者問中提到了四項執行與監管措施：一是要求各省(區、市)制定實施細則；二是要加強監督檢查，將幼兒園收費作為全國治理教育亂收費和每年開展的全國教育收費專項檢查的重點內容之一，督促幼兒園自覺執行國家制定的教育收費政策；三是加強對幼兒園收費許可證的年審，對違反規定的幼兒園，將不再核發收費許可證；四是加強社會監督，依法查處亂收費行為。
2.規范收費
《收費辦法》明確規定了幼兒園的可收范圍與禁收范圍。“幼兒園除收取保教費、住宿費及省級人民政府批準的服務性收費、代收費外，不得再向幼兒家長收取其他費用。幼兒園不得在保教費外以開辦實驗班、特色班、興趣班、課后培訓班和親子班等特色教育為名向幼兒家長另行收取費用，不得以任何名義向幼兒家長收取與入園掛鉤的贊助費、捐資助學費、建校費、教育成本補償費等費用�！薄妒召M辦法》還對公辦園、民辦園的保教費收費標準、申請程序等作了一些原則性的規定。不過，《收費辦法》對民辦園收費管理的規定(“民辦幼兒園保教費、住宿費標準，由幼兒園按照《民辦教育促進法》及其實施條例規定，根據保育教育和住宿成本合理確定，報當地價格主管部門、教育行政部門備案后執行”)很明顯有待各省(區、市)人民政府后續出臺的實施細則加以細化。
3.保障權益
《收費辦法》第一條指出，出臺本辦法的目的在于“保障受教育者和幼兒園的合法權益”。
從表面來看，受教育者――幼兒在幼兒園中的合法權益首先是受教育權，與收費規范似乎關系不大，而隱藏在幼兒背后的家長才是幼兒園亂收費的受害者。然而，從深層來看，《收費辦法》凸顯幼兒的合法權益正是公平的受教育權，因為幼兒的公平受教育權能否得到保障，是與幼兒園收費是否規范密切相關的。幼兒園教育的出發點和歸宿都是幼兒，促使幼兒利益最大化應是一切有關幼兒園教育政策制定的根本原則。
除了保障幼兒的合法權益外，《收費辦法》還保障幼兒園的合法權益，保障其根據辦園成本、家長承受能力、政府的投入現狀和當地的經濟發展水平等，向購買教育服務的消費者收取一定費用的權利。從《收費辦法》的具體規定來看，幼兒園能夠收取的費用主要有“保教費、住宿費及省級人民政府批準的服務性收費、代收費”。在保障幼兒園收費的合法權利的同時，《收費辦法》還明確規定幼兒園不得收取書本費、贊助費、興趣班費等其他費用。
從現實層面看，幼兒園收取名目繁多的額外費用有許多原因，包括生存自救、發展驅動、制度壟斷、利益驅動等。這種多元復雜的現狀表明，并非所有幼兒園都是出于營利目的收取贊助費、興趣班費的，而是家家有本難念的經。各省(區、市)人民政府在規范幼兒園收費時要考慮不同幼兒園面臨的具體發展情境，嚴格核算幼兒園的辦園成本，切實加大政府投入力度，為幼兒園的教育質量提升提供制度保障。
二、《收費辦法》的特點
國家發展和改革委員會在答記者問中指出，《收費辦法》主要有四大內容：一是明確“幼兒園可向入園幼兒收取保育教育費，對在幼兒園住宿的幼兒可以收取住宿費”，其他代收費要遵循“家長自愿，據實收取，及時結算，定期公布”的原則：二是規定了幼兒園收費的審批原則和程序、收費標準、列支項目；三是建立公示制度和規范招生：四是明確指出幼兒園的禁止收費項目。從文本內容看，《收費辦法》有三大特點，即收費標準三軌制，備案制度多元化，公辦園保教成本三方共擔。
1.收費標準三軌制
鑒于我國目前學前教育發展的多元化現狀，《收費辦法》在確定收費標準時實行了區別對待政策，即對公辦園、民辦園、享受政府財政補助的民辦園實行有差別的收費政策。
就公辦園而言，《收費辦法》要求“制定或調整公辦幼兒園保教費標準，由省級教育行政部門根據當地城鄉經濟發展水平、辦園成本和群眾承受能力等實際情況提出意見”。這一規定表明公辦園 的收費標準有三個顯在參照系和一個隱含參照系。三個顯在參照系為城鄉經濟發展水平、辦園成本和群眾承受能力，而一個隱含參照系為公辦園的質量等級。
就民辦園而言，《收費辦法》規定“民辦幼兒園保教費、住宿費標準，由幼兒園按照《民辦教育促進法》及其實施條例規定，根據保育教育和住宿成本合理確定”�？梢姡妒召M辦法》主要是針對公辦園的，民辦園并不在其嚴格的監管范圍內。
在保育教育成本的具體列支項目上，除了教職工工資、津貼、補貼及福利、社會保障支出、公務費、業務費、修繕費等是公辦園和民辦園共同的項目外，民辦園還多了一項固定資產折舊費，民辦園可將建園成本、房租支出納入其中。
此外，《收費辦法》還通過列舉的方式明確規定“享受政府財政補助(包括政府購買服務、減免租金和稅收、以獎代補、派駐公辦教師、安排專項獎補資金、優惠劃撥土地等)的民辦幼兒園，可由當地人民政府有關部門以合同約定等方式確定最高收費標準，由民辦幼兒園在最高標準范圍內制定具體收費標準”。對享受政府財政補助的民辦園的收費標準加以限定，這在我國尚屬首次。政府多元化的投入方式催生了普惠性民辦園的出現，也促使幼兒園收費管理辦法多元化。
2.備案制度多元化
在收費備案制度方面，《收費辦法》確定了兩種備案制度。
對于有政府財政投入的幼兒園，無論是公辦園，還是享受政府財政補助的民辦園，都強調三備制，即要在教育、價格、財政三個部門進行收費備案�！爸贫ɑ蛘{整公辦幼兒園保教費標準，由省級教育行政部門根據……提出意見，經省級價格主管部門、財政部門審核后，三部門共同報省級人民政府審定�！薄跋硎苷斦a助的民辦幼兒園……由民辦幼兒園在最高標準范圍內制定具體收費標準，報當地價格、教育、財政部門備案后執行。”
而對于完全沒有得到政府財政投入支持的民辦園，《收費辦法》規定可采取雙備制，既要一如既往地在價格部門備案，又要在教育部門備案�！懊褶k幼兒園保教費、住宿費標準……報當地價格主管部門、教育行政部門備案后執行�！边@一新規定強化了對民辦園的收費管理。教育行政部門有機會把民辦園的收費標準與其辦園質量掛起鉤來。
備案制度多元化體現了多部門聯合監管的思路，只有教育、價格、財政部門共同努力，才有可能在政策規范下糾正當前幼兒園收費中出現的各種亂象。
3.公辦園保教成本三方共擔
從《收費辦法》的文本內容看，按成本收費是其基本原則�！肮k幼兒園保教費標準根據年生均保育教育成本的一定比例確定�！薄懊褶k幼兒園保教費、住宿費標準……根據保育教育和住宿成本合理確定�！眱烧叩膮^別在于，公辦園有政府的投入，有社會的捐贈，因此，其生均保教收費標準只能按一定比率收取，實現政府、社會、家長三方共擔。至于這個比率是多少，則要根據各地的具體情況分別確定。這一規定是政策彈性的表現。而對于民辦園而言，其生均保教成本完全依賴家長的繳費，由家長獨立承擔。從政策層面看，這類民辦園顯然只能是高檔民辦園，為家長提供的是選擇性的學前教育服務。對于普惠性民辦園而言，政府多元化的投入已使其在一定意義上實現了辦園成本的三方共擔。
三、對《收費辦法》的疑慮
從總體上看，《收費辦法》的出臺意義重大，但可操作性還有待各省(區、市)后續出臺的實施細則加以強化。筆者不揣淺陋，在此對《收費辦法》提出自己的若干疑慮，以期對各省(區、市)人民政府出臺下位政策有所幫助。
1.政策制定者的立場：該規范誰，保護誰?
任何政策的出臺都有特定的背景，并期望借此達到一定的目的�！妒召M辦法》旨在“加強幼兒園收費管理工作，規范幼兒園收費行為，保障受教育者和幼兒園的合法權益”�？梢�，幼兒園既是規范的對象，也是保護的對象。
在此，我想分析一下2011年公布的《上海市幼兒園收費管理辦法》(征求意見稿)�！罢髑笠庖姼濉泵鞔_指出，制定這一政策的目的是“規范幼兒園收費行為，維護幼兒家長的合法權益，促進幼兒園健康有序發展”。顯然，這一政策更多的是站在家長的立場上思考問題的，幼兒園是規范的對象，家長則是保護的對象。筆者認為，只有把利益相關者的關系理清楚了，政策制定者的立場才能站穩站準，制定出來的政策才有可能達到目的。
2.收費標準的重要參照系：是教育質量還是經濟發展水平、辦園成本、群眾承受能力?
應該說，收費標準受很多因素影響。《收費辦法》明確規定了公辦園收費標準的參照系，即城鄉經濟發展水平、辦園成本和群眾承受能力。這種參照系對解決當下我國學前教育“入園難”“入園貴”“質量低”三大難題，尤其對解決“質量低”問題的作用恐怕不大。在國務院2010年出臺的《若干意見》中，我國政府提出要發展廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育，這一目標正是針對“入園難”“入園貴”“質量低”的現狀提出的。而要解決這三大難題，實現學前教育的發展目標，不能不強調政府的責任，不能不關注學前教育的質量提升問題。顯然，《收費辦法》有關政府責任的強調和對教育質量提升的關注還不甚明確。
就收費標準的參照系而言，部分省市已出臺或擬出臺的相關政策有可資借鑒之處。例如，2003年出臺的《山西省幼兒園收費管理暫行規定》提出要“按照不以盈利為目的”和“按質定級，按級定價”的原則來確定幼兒園的收費標準，強調收費標準與質量水平之間的相關性。2011年公布的《上海市幼兒園收費管理辦法》(征求意見稿)則強調幼兒園的定價原則是堅持學前教育的公益性和普惠性，將幼兒園收費政策與《若干意見》緊密聯系起來，以真正貫徹落實《若干意見》的精神�！肮k幼兒園保育教育費按照非義務教育階段家庭合理分擔教育成本的原則，統籌考慮政府投入、經濟社會發展水平、辦學成本和群眾承受能力等因素制定，并依據幼兒園評定等級適當拉開收費差距�！睆闹锌梢钥闯�，上海市公辦園的收費標準有五個參照系：政府投入、經濟社會發展水平、辦學成本、群眾承受能力、幼兒園辦學質量。與上海的政策相比，《收費辦法》對政府責任與質量提升這兩個影響學前教育健康發展的重要參照系的強調還不是非常突出。
3.幼兒園亂收費的根本原因：機構原因還是投入不足?
《收費辦法》強調了對三類幼兒園的收費管理，但尚沒有深入分析幼兒園亂收費現象產生的根本原因。筆者認為，政府責任長期缺位、市場規則不健全是幼兒園出現亂收費的根本原因。
治理幼兒園亂收費問題顯然不能只寄希望于出臺一兩個政策，而是首先要透徹分析現象產生的原因，從而加大學前教育投入，切實擔當起政府應盡的責任。其次才是強化對幼兒園的收費監管。如果政府只是頒布禁令，而無責任到位，很可能只是治標而未能治本。
上海市公布的“征求意見稿”明確指出，“公辦幼兒園實行政府、社會、家庭保育教育成本分擔機制，各級政府要將學前教育經費列入財政預算，逐 步增加投入，逐步提高政府投入占生均保育教育成本的比重”。這一表述彰顯的是政府的責任，突出的是政府解決幼兒園亂收費問題的勇氣與智慧。
4.政策制定主體：政府制定還是相關利益主體共同參與制定?
稍有遺憾的是，《收費辦法》未能像《教育規劃綱要》的出臺那樣經歷一個征求意見的過程，因此，被規范的幼兒園并沒有機會參與政策的制定，并大聲說出自己的訴求。
盧梭曾說過，任何與老百姓相關的政策，都必須經過大多數人的同意。缺少爭鳴，缺少利益博弈與制衡，政策的民主化進程就會遲緩有加，而老百姓的政治參與意識、契約精神也不可能在這樣的制度環境中孕育成長。政策的制定如果缺少民意基礎，缺少利益相關者的參與，只由政府部門自行制定，很可能會成為一廂情愿、自說自話的文本，而難以得到有效的貫徹落實。
5.民辦幼兒園的合理回報：明確界定還是含糊其辭?
如前所述，《收費辦法》對民辦園的收費并未作明確規定，對《民辦教育促進法》中規定的合理回報也未作明確界定。這也許在一定程度上反映了政策制定者的左右為難態度。
其實，2004年出臺的《民辦教育促進法實施條例》已明確規定，“出資人根據民辦學校章程的規定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報”。民辦園的收費要堅持公益性、普惠性，但并不排斥對利潤與合理回報的期待。很希望各省(區、市)后續出臺的實施細則能對此作出明確界定，從政府有效監管的角度促進民辦園健康發展，防止民辦園盲目追求利潤最大化。
6.幼兒園收費標準：按照幼兒園類別還是考慮家庭經濟發展水平等多元因素?
在《收費辦法》中，決定幼兒園收費標準的是幼兒園的類別，即將幼兒園劃分為公辦園、民辦園、享受政府財政補助的民辦園三類。但從現實層面看，這種類別劃分是計劃經濟的產物，已經不太適應當下幼兒園發展的多元狀態，一些幼兒園常常找不到自己對應的類別。鑒于此，有學者建議將幼兒園的收費標準從園所類別向家庭經濟發展水平過渡，根據幼兒園的實際辦園成本來確定幼兒園的收費標準，用動態的、有差別的標準取代靜態的、區分度不強的標準。期待各省(區、市)人民政府在制定后續文件時深入思考，妥善解決好這一問題。
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